Comment élabore t-on le budget national en République démocratique du Congo ?

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L’élaboration du budget de l’État relève de la compétence exclusive du pouvoir exécutif dans la mesure où le budget incarne la volonté économico-financière du Gouvernement à réaliser son programme d’action lors de son mandat.

Qui sont  les Acteurs de l’élaboration du Budget ?

En République Démocratique du Congo, le projet de loi du budget est préparé conjointement par les Ministres des Finances et du Budget qui sont placés sous l’autorité du Premier ministre, aidés par la Direction de la Préparation et du Suivi Budgétaire DPSB en sigle[1].

Dans la pratique, le Ministre des Finances se préoccupe très peu de la préparation du budget de l’État.

La préparation du budget s’effectue en plusieurs étapes qui se déroulent normalement sur les neufs premiers mois de l’année.

  • PHASE PRÉPARATOIRE

La programmation pluriannuelle

En République Démocratique du Congo, les services chargés d’aider le gouvernement ont de sérieux problèmes de fonctionnement à l’instar l’Institut National des Statistiques qui sont susceptibles de livrer au gouvernement des données économiques indispensables à la programmation pluriannuelle ainsi que les perspectives de croissance, le taux d’inflation pouvant permettre à la direction de préparation et du suivi budgétaire d’élaborer les grandes orientations du futur budget.

Le cadrage

Fin janvier, le premier ministre, le ministre des finances (et éventuellement celui du budget dans le cas Congolais) présentent au gouvernement la stratégie d’ensemble en matière des Finances Publiques et l’issue de cette réunion de la présentation, le premier ministre adresse à ses collaborateurs (ministres) une lettre de cadrage qui fixent les principes, normes et orientations en matière des dépenses publiques.

L’analyse des perspectives budgétaires

Cette analyse s’effectue entre Février et Mars en 3 phases :

  • Une phase d’analyse des perspectives budgétaires et des projets de reforme et des économies qui leurs sont associées ;

L’exercice complémentaire qui consiste dans le fait qu’en France « les ministres du budget et de la reforme de l’État pilotent conjointement un exercice complémentaire portant sur le fonctionnement de l’État en vu d’identifier des mesures permettant de dégager des gains de productivité[2].

En République Démocratique du Congo, nous signalons qu’il n’y a pas un ministère de la reforme de l’État et donc cette phase est inapplicable.

Les rencontres entre la Direction du Budget (préparation et suivi) et les services des différents Ministères pour instruire les demandes de crédits qui seront intégrés dans les prescriptions de la lettre de cadrage.

  • PHASE DE RESTITUTION

En Avril, après communication au Premier Ministre par le Ministre du Budget des éléments relatifs à l’instruction conjointe effectuée, le Premier Ministre organise d’abord des séances de travail de restitution pour analyser et évaluer les propositions budgétaires relatives au cadrage ; ensuite il adresse à chacun de ses collaborateurs (Ministres) une lettre plafond ; et enfin après différentes réunions entre la Direction du Budget et le services des Ministères, on procède à la répartition des crédits budgétaires sur base de plafonds arrêtés.

Conférences de gestion publique

Ces conférences, d’après François Chouvel « ont pour objet de finaliser la liste des objectifs et indicateurs du projet de la loi des finances et de fixer les cibles et résultat à atteindre.

Mise au point définitive

« Les mois de juillet-Août sont consacrés à la finalisation des documents à destination du Parlement.

Avant qu’il ne soit délibéré en conseil des ministres, le projet de loi de Finances est soumis au conseil d’État qui procède à son examen, du point de vue juridique.

Après cet examen et sa délibération en conseil des ministres, le projet est déposé dans la seconde moitié de septembre au bureau de l’Assemblée Nationale [3]

  • LA PHASE D’ÉVALUATION

L’évaluation des dépenses publiques

En République Démocratique du Congo, l’évaluation ou la prévision des dépenses publiques se fait au niveau de chaque ministre qui procède à l’évaluation des charges budgétaires relatives aux services qu’il gère et dirige tout en prenant en compte l’hypothèse d’éventuelles augmentations de ces dépenses.

Il faudra noter ici qu’en matières des dépenses en capital ou d’investissements, « le parlement accorde au gouvernement l’autorisation de s’engager pour une dépense globale pluriannuelle : autorisation d’engagement. Dans ce cas, le gouvernement présente le coût global de l’investissement et reçoit l’autorisation d’engager les dépenses à concurrence de ce montant, mais les crédits relatifs à la tranche qui sera exécutée au cours d’une année se trouvent au budget de cette dernière (année) »[4]

Évaluation des recettes

En France, l’évaluation ou la prévision des recettes est effectuée par les services du ministère des finances : la direction générale des impôts et la direction générale des douanes et des droits indirects qui procèdent à des simulations fiscales (car plus de 90% des recettes budgétaires proviennent de la fiscalité) appuyées sur les données économiques fournies par la direction de la prévision. Cependant, ces évaluations connaissent des difficultés dans ce sens qu’elles peuvent être parfois perturbées l’évolution législative en cours d’année, par des évènements aléatoires, ou par la dégradation de la conjoncture économique.

Cependant, la prévision des dépenses publiques pose toute une série des problèmes. Le rendement des impôts ne dépend donc pas de la bonne volonté du ministère des finances. Il est fonction de plusieurs facteurs : politiques, économiques, environnementaux, etc. Les troubles politiques peuvent empêcher le recouvrement des impôts, la baisse des cours des produits exporté et la réduction du volume des importations influencent les recettes attendues des droits de douanes ; une conjoncture économique mauvaise diminue les bénéfices des sociétés industrielles et commerciales, etc. ; et par conséquent les recettes prévues au budget… En effet, compte tenu de toutes ces réalités, il faudrait bien évaluer les recettes publiques. Il existe deux méthodes complémentaires d’évaluation des recettes.

La règle de la pénultième année

Qui consiste en une évaluation forfaitaire des recettes sur la base de résultats du dernier budget exécutif au moment où l’on prépare le projet budgétaire. Etant donné que cette préparation intervient lors de l’application de la pénultième du budget par rapport à l’année du budget qu’on élabore.

Les tantièmes de majoration

Léon Say a introduit en 1882 une correction fondée sur une moyenne arithmétique des augmentations successives de réalisations de cinq dernières années « les tantièmes de majorations ». La méthode consiste à ajouter aux recettes de la pénultième année la moyenne des accroissements qui se sont produits d’une année sur l’autre.

Pour mieux comprendre ces 2 méthodes prenons un exemple concret :

Règle de la pénultième : pour prévoir les recettes du budget 2010 en RD Congo, le ministre des finances et celui du budget en juillet 2009 procèderont comme suit : le budget en cours d’exécution est bel et bien celui de 2009 et celui qui est déjà complètement d exécuté est le budget 2008, c’est donc ce dernier (budget 2008) qui servira de référence pour la préparation du budget 2010.

Tantièmes de majoration : pour bien comprendre cette méthode analysons à titre illustratif le tableau ci-dessus basé sur les recettes en CDF de 2005 à 2009 pour avoir les prévisions des recettes budgétaires 2010 en RD Congo.

Tableau n°10 : Cas illustratif des Méthodes de la pénultième année et des tantièmes de majoration

Années

Budgets

Accroissements

 

2005

200

 

2006

300

100

 

2007

350

50

 

2008

450

100

 

2009

500

50

 

Ainsi, on prendra l’accroissement moyen qui est base de la conjoncture économique présente et immédiate tout en excluant pas le recourt au passé.

Pratiquement, « on évalue les recettes et les dépenses à partir des réalisations des 12 derniers mois connus, ce qui est facilité par les données statistiques et les études économétriques fondées sur les perspectives économiques, à la réalisation éventuelle desquelles sont associées les questions économiques et financières (secrétariat général au budget, secrétariat général aux finances, direction générale des impôts, offices des douanes et accises (DGDA), DGRAD, Banque Centrale du Congo, inspection générale des finances, office de gestion de la dette publique) »

LA PHASE D’APPROBATION

Une fois que le projet de loi finances (ou projet de loi budgétaire) arrive au parlement, elle passe par :

  • L’Assemblée Nationale
  • Le Sénat

Au niveau du parlement (Assemblée Nationale et Sénat) d’une manière générale, avant de procéder au vote du budget on passe par deux étapes :

  • Les discussions au niveau de la commission économique et financière,
  • Les débat en plénière.

Selon le Professeur BAKANDEJA, « de façon générale, les commissions économiques et financières des deux chambres jouent un rôle primordial dans l’examen, l’analyse et la discussion du budget, chaque commission est dirigée pars un bureau composé entre autres des membres, d’un président et de deux ou trois rapporteurs, chargés d’étudier les budgets de différents ministères ainsi que les budgets annexes et comptes spéciaux du trésor.

A propos des commissions des finances, il faut préciser que leur rôle est variable et plus ou moins important selon les pays et selon les époques. En tentant compte de la variation dans l’espace, on distingue deux systèmes : le système anglais et le système franco-américain. En France et aux USA, le budget est d’abord discuté, parfois modifié par la commission avant d’être présenté au parlement. En Grande-Bretagne, il est discuté directement devant le parlement entier qui se transforme totalement en commission des finances. On parle, dans ce cas du comité de la chambre entière. Chaque commission des finances désigne en son sein des rapporteurs spéciaux chargés d’étudier les budgets des différents ministères, budgets annexes et comptes spéciaux du trésor ». (G. BAKANDEJA WA MPUNGU, 2006, pp.226-227).

Quant aux débats en commission et plénière, il faudra noter que le système congolais s’inspire du système franco-américain avec des particularités justifiées selon le type des régimes politiques en place. Il sied également de noter qu’il existe des multiples atteintes portées à la souveraineté financière du parlement (affaiblissement du pouvoir parlementaire sur les dépenses, les recettes) ; toutefois, le pouvoir budgétaire du parlement varie dans le temps et dans l’espace et qu’une fois que le budget est approuvé par les parlementaires, le budget ou loi des finances promulguée par le Président de la République, le parlement peut aussi et encore exercer son pouvoir via l’exécution du budget.

[1] BAKANDEJA WA MPUNGU G., Finances publiques, Pour une meilleure bonne gouvernance économique et financière en République Démocratique du Congo, Afrique éditions, Kinshasa 2006. p.217 cité par Jules KASEYA, Gestion des finances publiques et son impact sur l’évolution de la croissance économique en RDC, Université de Lubumbashi – mémoire Licence  2011

 

[2] CHOUVEL F., L’essentiel des finances publiques 2008, 9e édition Gualino Editeur, Paris 2008, p.37 cité par Jules KASEYA, Gestion des finances publiques et son impact sur l’évolution de la croissance économique en RDC, Université de Lubumbashi – mémoire Licence  2011

 

[3]  CHOUVEL F., L’essentiel des finances publiques 2008, 9e édition Gualino Editeur, Paris 2008, p.38.cité par Jules KASEYA, Gestion des finances publiques et son impact sur l’évolution de la croissance économique en RDC, Université de Lubumbashi – mémoire Licence  2011,

[4] MPIRY BEN OPINE, Notes complémentaires au cours de Finances publiques, UNILU 3ème Année de Graduat économie, Inédit., 2010-2011, p.39).

 

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