De l’annulation des ordonnances du Chef de l’État par la Cour constitutionnelle en droit congolais : domaine d’intervention et conséquences juridiques

ANALYSES

La Constitution du 18 février 2006 telle que révisée à ce jour, fait du Chef de l’Etat un arbitre du bon fonctionnement des institutions de la République et patron de l’Administration publique de notre pays. Elle insinue la détermination du peuple congolais, animé par la volonté de bâtir au cœur de l’Afrique, un Etat de droit et une Nation puissante et prospère, fondée sur une véritable démocratie politique, économique, sociale et culturelle.

Cet État de droit devrait se caractériser par le respect et la soumission de tous les citoyens, aux textes juridiques qui conduisent notre vie dans la société congolaise. 

Ainsi, en vertu du principe de « séparation des pouvoirs » et « d’attribution de compétence », il est reconnu au Chef de l’Etat, le pouvoir de statuer par ordonnance suivant les prérogatives lui reconnues par la Constitution, notamment en matière de nomination de certaines personnalités qui auront pour tâche de participer à la gestion de la Res Publica aux fins de satisfaire et défendre l’intérêt supérieur du pays. Il s’agit par exemple des ordonnances tendant à nommer le premier ministre au sein de la majorité parlementaire, l’informateur pour l’identification de la majorité parlementaire, les ordonnances pour investir les gouverneurs et vice-gouverneurs de province élus, celles nommant les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires, les officiers généraux et supérieurs des forces armées et de la police nationale, le chef d’état-major général après avoir entendu le Conseil supérieur de la défense, les chefs d’état-major et les commandants des grandes unités des forces armées, les hauts fonctionnaires de l’administration publique, les responsables des services et établissements  publics, les mandataires de l’Etat dans les entreprises et organismes publics, excepté les commissaires aux comptes…

Par ailleurs, à la lecture attentive de la Constitution de notre pays, nous nous sommes rendu compte que  parmi les ordonnances du chef de l’Etat prises dans différents domaines, il y en a qui sont, pour leur entrée en application, soumises à la Cour constitutionnelle pour leur  conformité à la Constitution  (c’est le cas des ordonnances décrétant l’état d’urgence ou d’état de siège)([1]), celles qui exigent uniquement, pour leur exécution, le contreseing ministériel après délibération en conseil de ministres  ( lire les articles 81 et 82 in fine de notre constitution) et celles qui sont prises pour besoin de sérénité, sans le contreseing. C’est ce qui ressort de la lecture de l’article 79 alinéas 4 de notre loi fondamentale qui dispose : « Les ordonnances du Président de la République autres que celles prévues aux articles 78 alinéa premier, 80, 84 et 143 sont contresignées par le Premier ministre. »

L’expression "AUTRES QUE" fait entendre l’idée de ce qui est plus important selon les circonstances ou ce qui est d’une plus grande conséquence selon le cas, pouvant découler de l’absence du contreseing ministériel des ordonnances du président de la République prises dans d’autres matières que celles prévues aux articles 78 alinéa premier, 80, 84 et 143 pour l’accomplissement de ses tâches constitutionnelles. Lorsqu’on dit par exemple que : « les pièces autres que celles déposées au greffe sont lues à l’audience prochaine » ceci veut dire qu’on ne lira à l’audience prochaine que les pièces non déposées au greffe ; c’est dans cette optique que devrait être compris et interprété l’article 79 alinéas 4 de notre loi fondamentale. Autrement dit, ne sont pas contresignées, les ordonnances du président de la République prévues aux articles 78 alinéa premier, 80, 84 et 143.

Les autres ordonnances prises dans le cadre de l’administration publique des Affaires de l’Etat et ne faisant pas l’objet de soumission à la Cour constitutionnelle pour l’étude de leur conformité à la constitution ne peuvent être annulées que par la section du contentieux du Conseil d'État qui connaît, en premier et dernier ressort, des recours en annulation pour violation de la loi, de l'édit ou du règlement, formés contre les actes, règlements ou décisions des autorités administratives centrales ou contre ceux des organismes publics placés sous leur tutelle ainsi que ceux des organes nationaux des ordres professionnels.([2])

C’est donc le Conseil d’Etat qui est compétent, sur le plan administratif, d’annuler les ordonnances du chef de l’Etat en matière de nomination du premier ministre et sa suite. Et le juge saisi ne peut que procéder à l’annulation pure et simple de l’acte sans prononcer aucune condamnation.

Toutefois, les ordonnances du président de la République qui font l’objet de soumission à la Cour constitutionnelle pour l’étude de leur inconstitutionnalité ou pour leur conformité à la constitution, peuvent faire l’objet de l’annulation devant la Cour constitutionnelle ([3]conformément à la disposition de l’article 161 car le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales consacrés dans la Constitution s'impose aux pouvoirs publics et à toute personne.

Alors faudra-t-il déclencher la mise en accusation du Chef de l’Etat pour violation intentionnelle de la Constitution et haute trahison telle que repris par l’article 165 alinéa premier de la constitution de notre pays en cas d’annulation de ces ordonnances par la Cour constitutionnelle ?

Quand peut-on retenir l’infraction de haute trahison à charge d’un président de la République pour violation intentionnelle de la constitution aux fins d’engager des poursuites pénales contre lui devant la Cour constitutionnelle ?

Quels sont les conséquences juridiques de l’annulation des ordonnances du Chef de l’Etat par la Cour constitutionnelle ?

Ces questions constituent une préoccupation majeure au cœur de cette réflexion aux fins d’enlever les écailles spéculatives aux yeux du public par rapport à ce qui véhicule sur les réseaux sociaux en République démocratique du Congo. Voilà pourquoi nous allons parler de la compétence matérielle de la Cour constitutionnelle (I), la raison d’être de la soumission des ordonnances à la Cour constitutionnelle et les effets juridiques en cas de leur annulation (II) et enfin, de la poursuite du Chef de l’Etat pour haute trahison ou violation intentionnelle de la constitution (III).

 I. La compétence matérielle de la Cour constitutionnelle

Il faut dire que la Constitution de notre pays instaure trois ordres de juridictions :

  • Les juridictions de l'ordre judiciaire placées sous le contrôle de la Cour de cassation ;
  • celles de l'ordre administratif coiffées par le Conseil d'Etat et
  • la Cour constitutionnelle.

Chacune de ces juridictions a une compétence matérielle ; définit par le lexique des termes juridiques (2017-2018 éditions Dalloz) comme étant une aptitude d’une juridiction pénale à connaître des infractions en fonction de leur nature.

Ainsi, conformément aux dispositions des articles 74, 76, 99, 128, 139, 145, 160, 161, 162, 163, 164, 167 alinéa 1er et 216 de la Constitution, cette dernière exerce les compétences suivantes :

  • Elle acte le serment du président de la République élu avant son entrée en fonction ;
  • Elle déclare la vacance de la présidence de la République sur saisine du gouvernement ;
  • Reçoit les déclarations écrites de patrimoine familial du président de la République et des membres du gouvernement avant leur entrée en fonction ;
  • Elle peut être saisie d'un recours visant à faire déclarer une loi à promulguer non conforme à la Constitution ;
  • Elle est juge de la Constitutionnalité des Lois, des actes ayant force de Loi, des édits, des Règlements Intérieurs des Chambres parlementaires, du Congrès, des Institutions d’Appui à la Démocratie ainsi que des actes réglementaires des autorités administratives ;
  • Elle connaît des recours en interprétation de la Constitution et tranche des conflits de compétences entre les pouvoirs législatif et exécutif, l’Etat et les provinces ainsi qu’entre les ordres de juridictions
  • La Cour Constitutionnelle est la juridiction pénale du Président de la République et du Premier Ministre.
  • Elle est également dotée des compétences en matière électorale. A ce titre, elle juge de la régularité du processus des élections présidentielle et législatives au niveau national et du référendum.

Quand on parle des actes ayant force de loi, on vise ici les ordonnances-lois que le chef de l’Etat peut prendre pour trancher une question donnée conformément à la disposition de l’article 129 de la constitution de la RDC ([4]). Exemple l’ordonnance-loi n° 10/001 du 20 août 2010 portant institution de la Taxe sur la Valeur Ajoutée, l’Ordonnance loi n° 69/058 du 5 décembre 1969 relative à l'impôt sur le chiffre d'affaires, telle que modifiée et complétée à ce jour ; l’ordonnance-loi 64-206 du 29 juin 1964, …

Jamais les ordonnances telles que celles prévues aux articles 78, 79, 81, 82 etc. ne peuvent être de la compétence de Cour Constitutionnelle pour inconstitutionnalité, ni pour faire l’objet de recours en annulation, ça relève plutôt de la compétence matérielle du conseil d’Etat dans ses différentes sections  pour soit  recours en annulation pour inconstitutionnalité, soit pour obtenir « des avis motivés »  sur la légalité ou sur la constitutionnalité des dispositions des textes en émettant des avis sur la rédaction de l'acte et sur ses effets par rapport à l'ordonnancement juridique général. 

 II. Raison d’être de la soumission des ordonnances à la Cour constitutionnelle et les effets juridiques en cas de leur annulation

Le respect des droits de l’Homme sont même l’expression d’une démocratie étatique, c’est pourquoi en aucun cas, et même lorsque l’état de siège ou l’état d’urgence aura été proclamé conformément aux articles 85 et 86 de la présente Constitution, il ne peut être dérogé aux droits et principes fondamentaux tels que le droit à la vie, l’interdiction de la torture et des peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, le principe de la légalité des infractions et des peines, les droits de la défense et le droit de recours, l’interdiction de l’emprisonnement pour dettes, la liberté de pensée, de conscience et de religion. Car « notre liberté ne nous vient pas d'un César. Elle est une bénédiction reçue de Dieu lui-même. Nous l'avons reçue en naissant. Mettre cette liberté aux pieds d'un César, alors qu'elle ne nous vient pas de lui, que nous ne lui en devons aucune reconnaissance, serait un acte indigne de nous, qui dégraderait notre nature elle-même » ([5])

 A. Raison de la soumission des ordonnances à la cour

Les ordonnances décrétant l’état d’urgence ou l’état de siège sont soumises à la Cour constitutionnelle pour l’étude de leur conformité à la constitution par rapport aux prescrits de l’article 61 de la constitution qui prône le respect strict des droits de l’Homme, car d’aucun n’ignore que la méconnaissance et les mépris  des droit de l’Homme engendre toujours des actes de barbarie qui révoltent la conscience de l’humanité et que l’avènement d’un monde nouveau où  tous les êtres humains sont libérés de toute la terreur et misère est au cœur de l’humanité considéré comme la plus haute aspiration de l’homme  et en cas de non-conformité, elles peuvent être annulées.  L’annulation de ces ordonnances ne veut pas dire qu’il y a violation intentionnelle de la constitution par le chef de l’Etat et qu’il faut pour cela engager des poursuites pénales contre lui.

B. Effets juridiques en cas de leur annulation

L’annulation d’une ordonnance ou d’un acte ne culpabilise pas son auteur, mais rend l’acte inexistant. Ainsi, l’Arrêt d’inconstitutionnalité empêche la promulgation ou la mise en application de l’acte ou du texte juridique entrepris ou de certaines de ses dispositions. La Cour les rend nuls ou inapplicables dans le cas d’espèce. ([6])

Et dans le cas où la Cour déclare que la disposition dont elle est saisie est contraire à la Constitution, sans en même temps la juger inséparable de l’ensemble du texte, l’acte juridique concerné peut, selon le cas, être promulgué ou appliqué, à l’exception de ladite disposition. ([7])

A la requête du Ministère Public ou de la partie la plus diligente, toute juridiction de l’ordre judiciaire ou administratif est tenue de rétracter toute décision même coulée en force de chose jugée, rendue en application de tout acte législatif ou réglementaire déclaré contraire à la Constitution ou en application de tout règlement pris en exécution d’un tel acte. La décision rendue dans ce cas n’est susceptible d’aucun recours. ([8])

III. La poursuite du chef de l’État pour haute trahison ou violation intentionnelle de la Constitution

La haute trahison est une infraction politique qui ouvre la voie aux poursuites pénales contre le président de la République devant la Cour Constitutionnelle.

Cependant, beaucoup de personnes utilisent abusivement et de manière vague l’expression « violation intentionnelle de la constitution par le chef de l’Etat » sans en percevoir son vrai sens ou sa valeur constitutionnelle.

Analysons de près la disposition de l’article 165 de notre constitution pour dénicher le vrai sens de la violation intentionnelle de la constitution par le chef de l’Etat et voir réellement le domaine d’intervention de l’infraction politique de haute trahison.

L’article 165 alinéa 1er dispose : « Sans préjudice des autres dispositions de la présente Constitution, il y a haute trahison lorsque le Président de la République a violé intentionnellement la Constitution ou lorsque lui ou le Premier ministre sont reconnus auteurs, coauteurs ou complices de violations graves et caractérisées des Droits de l’Homme, de cession d’une partie du territoire national. »

Ici, la haute trahison doit s’entendre à deux niveaux :

  1. Lorsqu’on remarque qu’un président de la République, chef de l’Etat viole gravement et de manière caractérisée les droits de l’Homme. Car la personne humaine étant sacrée, l’Etat a l’obligation de la protéger et la respecter. L’Etat est donc censé protéger sa population en temps de paix comme en temps de guerre contre tout malheur, sinistre, attaque ou agression et il a l’obligation de promouvoir les droits de ses citoyens. Sans la population, l’Etat n’existe pas, mais lorsqu’un président de la République se donne à violer gravement et de manière caractérisée les droits de ses citoyens comme un renard libre dans un poulailler libre, l’infraction de haute trahison doit être retenue contre lui et les poursuites pénales sont sans équivoque.
  2. Lorsqu’on remarque une cession, de la part du chef de l’Etat, d’une partie du territoire nationale à un groupe d’individu ou à un Etat étranger ou groupe d’États étrangers, en violation du principe de l’unicité de la République et de son intégrité territoriale, sans la volonté expresse du souverain primaire. ([9]) Car d’aucun n’ignore que la République Démocratique du Congo est, dans ses frontières du 30 juin 1960, un Etat indépendant, souverain, uni et indivisible. Ainsi, toute autorité nationale, provinciale, locale et coutumière a le devoir de sauvegarder l’unité de la République et l’intégrité de son territoire sous peine de la haute trahison, ne pas le faire, c’est commettre l’infraction de haute trahison.

Une fois que ces deux situations sont observées, le Procureur Général ([10])  près la Cour constitutionnelle est bien disposé pour assurer l’exercice de l’action publique dans les actes d’instruction et de poursuites contre le Président de la République. A cette fin, il reçoit les plaintes et les dénonciations et rassemble les preuves. Il entend toute personne susceptible de contribuer à la manifestation de la vérité. Et à cette occasion, il adresse au Président de l’Assemblée Nationale et au Président du Sénat une requête aux fins d’autorisation des poursuites. Cette autorisation est donnée conformément aux dispositions de l’article 166 alinéa 1er de la Constitution. Et en cas de condamnation du Président de la République, la Cour prononce sa déchéance.

Il faut dire en définitive que cette infraction de haute trahison existe encore lorsque le chef de l’Etat procède à :

  • instituer ou tente d’instituer un parti unique sous quelque forme que ce soit ;
  • détourner les forces armées de la République à ses fins propres ;
  • organiser des formations militaires, paramilitaires ou des milices privées ou entretient une jeunesse armée.

 

 

 

 

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[1] Article 145 de la constitution du 18 février 2006 telle que révisée à ce jour dispose : « En cas d’état d’urgence ou d’état de siège, le Président de la République prend, par ordonnances délibérées en Conseil des ministres, les mesures nécessaires pour faire face à la situation.

Ces ordonnances sont, dès leur signature, soumises à la Cour constitutionnelle qui, toutes affaires cessantes, déclare si elles dérogent ou non à la présente Constitution. »

[2] Article 85 de la  Loi organique  du 15 octobre 2016  Portant organisation, compétence et fonctionnement des juridictions de l’ordre administratif JO n° spécial du 18 octobre 2016 dispose que : «la section du contentieux du Conseil d'État est le juge de toutes les affaires qui relèvent de la compétence contentieuse du Conseil d'État.

 Sans préjudice des autres compétences que lui reconnaît la Constitution ou la présente loi organique, la section du contentieux du Conseil d'État connaît, en premier et dernier ressort, des recours en annulation pour violation de la loi, de l'édit ou du règlement, formés contre les actes, règlements ou décisions des autorités administratives centrales ou contre ceux des organismes publics placés sous leur tutelle ainsi que ceux des organes nationaux des ordres professionnels.

 La violation de la loi, de l'édit, du règlement, de la coutume et des principes généraux de droit comprend notamment : l'incompétence, l'excès de pouvoir, la fausse application ou la fausse interprétation de la loi, de l'édit ou du règlement, la non-conformité à la loi, à l'édit ou au règlement de l'acte, du règlement ou de la décision dont il a été fait application ; la violation des formes substantielles ou des formes prescrites à peine de nullité des actes ; la dénaturation des faits et des actes ; la négation de la foi due aux actes.

La section contentieuse statue souverainement, en tenant compte des circonstances de fait et de droit sur les recours en suspension formés contre lesdits actes. »

[3] Article 46 de la  loi organique n° 13_026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour Constitutionnelle : «Les Ordonnances prises après délibération en Conseil des Ministres par le Président de la République, en cas d’état d’urgence ou de siège sont, dès leur signature, soumises à la Cour. La Cour déclare, toutes affaires cessantes, si elles dérogent ou non à la Constitution. Ces Ordonnances ne peuvent être mises en application que dans le respect des dispositions de l’article 61 de la Constitution.»

[4]   « Le Gouvernement peut, pour l'exécution urgente de son programme d'action, demander à l'Assemblée nationale ou au Sénat l'autorisation de prendre, par ordonnances-lois, pendant un délai limité et sur des matières déterminées, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Ces ordonnances-lois sont délibérées en Conseil des ministres. Elles entrent en vigueur dès leur publication et deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement au plus tard à la date limite fixée par la loi d'habilitation.

A l'expiration du délai visé à l'alinéa premier du présent article, si le Parlement ne ratifie pas ces ordonnances-lois, celles-ci cessent de plein droit de produire leurs effets. Les ordonnances-lois délibérées en Conseil des ministres et ratifiées ne peuvent être modifiées dans leurs dispositions que par la loi.

Les ordonnances-lois cessent de plein droit de produire leurs effets en cas de rejet du projet de loi de ratification.

[5] Alan Barth, Writage de la liberté, Éd. France-Empire, 1971, Édition bilingue, p. 33.

[6] Article 112 de la loi organique n° 13_026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour Constitutionnelle.

[7] Article 113 Ibid.

[8] Article 115 Idem.

[9] Article 214 de la constitution de notre pays : « Nulle cession, nul échange, nulle adjonction de territoire n’est valable sans l’accord du peuple congolais consulté par voie de référendum »

[10] Lire les articles 100 à 107 de la loi organique n° 13_026 du 15 octobre 2013 portant organisation et fonctionnement de la Cour Constitutionnelle.